Il bilancio fantasma. Come l’America paga per la guerra senza fine

3 GENNAIO 2024

Le guerre successive all’11 settembre in Iraq e Afghanistan sono state rese possibili da una combinazione storicamente senza precedenti di procedure di bilancio e metodi di finanziamento. A differenza di tutte le precedenti guerre statunitensi, le guerre successive all’11 settembre sono state finanziate senza tasse più elevate o tagli al bilancio non legati alla guerra, e attraverso un budget separato. Questo insieme di circostanze – che ho definito il “Bilancio Fantasma” – ha permesso alle amministrazioni successive di portare avanti le guerre con un controllo limitato del Congresso e una trasparenza e un dibattito pubblico minimi. Ho adottato il nome “Bilancio Fantasma” perché il termine “fantasma” appariva frequentemente nei rapporti governativi post-11 settembre in riferimento a fondi stanziati a persone, luoghi o progetti che si rivelarono fantasmi.

Il Ghost Budget è stato il risultato di un’interazione tra i cambiamenti nel processo di bilancio degli Stati Uniti, un sistema militare più assertivo e le condizioni dei mercati dei capitali globali. Ha avuto implicazioni di vasta portata per la condotta e il corso delle guerre successive all’11 settembre e per la politica di difesa odierna.

Finanziamento delle guerre post-11 settembre

Il “Bilancio Fantasma” è stata la più grande anomalia di bilancio nella storia degli Stati Uniti. Prima dell’11 settembre, le guerre statunitensi erano finanziate attraverso un mix di maggiori tasse e tagli al bilancio, e finanziate principalmente attraverso il regolare bilancio della difesa. Un terzo dei costi della prima guerra mondiale e la metà di quelli della seconda furono coperti da tasse più elevate. Durante la seconda guerra mondiale, il presidente Franklin D. Roosevelt descrisse il pagamento delle tasse come un “dovere patriottico” poiché aumentò le tasse sulle imprese, impose una “tassa sul patrimonio”, aumentò le tasse di successione e ampliò il numero dei contribuenti sul reddito a circa l’80% della popolazione. forza lavoro entro il 1945. Le guerre in Corea e Vietnam seguirono in gran parte un modello simile , con il presidente Harry Truman che si impegnò a far sì che il paese “ paga in base al consumo”. della guerra di Corea. Il finanziamento della guerra fu anche una questione centrale nella guerra del Vietnam, che terminò quando il Congresso rifiutò di stanziare denaro per l’esercito del Vietnam del Sud.

Il modello di finanziamento post-bellico dell’11 settembre era completamente diverso. Per la prima volta dalla guerra d’indipendenza americana, i costi della guerra furono coperti quasi interamente dal debito. Non ci sono stati aumenti delle tasse o tagli alla spesa in tempo di guerra. Al contrario: lungi dal chiedere sacrifici, il presidente George W. Bush ha tagliato le tasse federali nel 2001 e di nuovo nel 2003, proprio mentre gli Stati Uniti invadevano l’Iraq. Il presidente Donald Trump ha ridotto ulteriormente le tasse nel 2017. Nel complesso, le tasse federali sono scese dal 18,8% del PIL nel 2001 al 16,2% all’inizio del 2020. Nello stesso periodo, il debito federale in circolazione detenuto dal pubblico è aumentato da 3,5 trilioni di dollari a 20 trilioni di dollari. Le spese belliche hanno contribuito a questo aumento con almeno 2,2 trilioni di dollari.

Non solo la strategia di finanziamento non aveva precedenti, ma anche il meccanismo di bilancio utilizzato per approvare le ingenti spese postbelliche post-11 settembre si discostava radicalmente dal passato. In tutti i conflitti precedenti, gli Stati Uniti hanno pagato le guerre come parte dei loro stanziamenti regolari per la difesa (il “bilancio base” della difesa), dopo il periodo iniziale (1-2 anni) di finanziamenti supplementari “di emergenza”. Al contrario, per l’intero decennio dall’anno fiscale 2001 all’anno fiscale 2011, il Congresso ha pagato i conflitti in Iraq e Afghanistan come “emergenze”, prive di un serio controllo legislativo o esecutivo.

Per statuto, la spesa di emergenza è definita come “imprevista… improvvisa… urgente… imprevista… e temporanea” ed è generalmente riservata a crisi una tantum come inondazioni e uragani. Tali misure di spesa di emergenza sono esenti dalle normali regole procedurali del Congresso perché l’ intento è quello di erogare denaro rapidamente in situazioni in cui un ritardo sarebbe dannoso.

Il Congresso continuò a decretare finanziamenti “supplementari di emergenza” anche mentre lo sforzo bellico si espandeva. Nel 2003 gli Stati Uniti hanno inviato in Iraq 130.000 militari (insieme a truppe provenienti da più di 30 paesi). Nel 2009, c’erano 187.200 “stivali statunitensi sul terreno” in Iraq e Afghanistan, sostenuti da un numero simile di appaltatori militari, con quasi 500 basi militari statunitensi installate in tutto l’Iraq, ma il conflitto veniva ancora pagato come “emergenza”. .” Nell’anno fiscale 2012, il presidente Obama ha ribattezzato la “Guerra globale al terrorismo” come “ Operazioni di emergenza all’estero” ” (OCO), ma la guerra ha continuato a essere finanziata utilizzando denaro che – sebbene non designato come “emergenza” – era esplicitamente esentato dai limiti di spesa regolari per altri programmi di spesa pubblica.

Come siamo arrivati ​​qui

C’erano tre fattori principali alla base del Ghost Budget: condizioni economiche insolite, disfunzioni del bilancio del Congresso e assertività militare.

Condizioni economiche : a differenza delle guerre precedenti, i conflitti successivi all’11 settembre hanno avuto luogo in un’era di mercati internazionali dei capitali a flusso libero. Ciò ha fornito al Tesoro americano l’accesso a un bacino di capitale ampio e globale, rendendo facile prendere in prestito ingenti importi senza incidere negativamente sui costi. È stato anche un periodo di tassi di interesse storicamente bassi. I tassi di interesse reali (tasso nominale meno inflazione) sui buoni del Tesoro a 10 anni sono scesi dal 3,4% all’inizio del 2001 a negativi (-0,4%) all’inizio del 2021: un minimo di 40 anni. Di conseguenza, il Tesoro ha potuto prendere in prestito trilioni di dollari per pagare le guerre e contemporaneamente finanziare i tagli fiscali del 2001 e del 2003 senza avere alcun effetto materiale sull’importo del servizio del debito rimborsato attraverso il bilancio annuale. Nell’anno fiscale 2017, il debito pubblico totale era più che triplicato, ma i pagamenti per il servizio del debito come percentuale delle uscite di bilancio annuali erano scesi al 6,6%, rispetto all’8,5% delle uscite del bilancio federale nell’anno fiscale 2002. In termini di uscite di cassa, ciò significava che gli Stati Uniti hanno pagato solo leggermente di più in termini di pagamenti di interessi nell’anno fiscale 2017 rispetto all’anno fiscale 2002 (268 miliardi di dollari contro 232 miliardi di dollari nel 2018). Il prestito sembrava praticamente indolore.

Disfunzione del bilancio : da diversi decenni, il processo di bilancio federale è diventato sempre più disfunzionale. Questo crollo può essere ricondotto alle riforme di bilancio post-Watergate attuate nel 1974, che spostarono il potere dal Presidente al Congresso. La maggior parte degli esperti di bilancio di entrambi i partiti concordano sul fatto che le riforme hanno reso il processo di bilancio più debole, meno prevedibile, meno capace di conciliare richieste concorrenti e più incline alle crisi fiscali. Prima del 1974, il governo federale non aveva mai interrotto le operazioni per mancanza di fondi. Da allora si è “spento” 22 volte, completamente o parzialmente. Ci sono stati solo quattro anni in cui il Congresso ha approvato in tempo le sue leggi sugli stanziamenti annuali, e ci sono stati una serie di quasi default e altre crisi fiscali. In assenza di budget affidabili, il Congresso ha adottato centinaia di “risoluzioni continue” provvisorie a breve termine per pagare i conti. In questo contesto, era conveniente per tutte le parti interessate finanziare le guerre come “emergenza” al di fuori del processo regolare. Il Presidente è riuscito a escludere i finanziamenti per la guerra dalla sua richiesta annuale al Congresso sul bilancio della difesa, presentando così una cifra artificialmente bassa per il deficit del bilancio federale. Ciò ha aiutato l’amministrazione Bush a sostenere la pretesa che le guerre sarebbero state brevi, pur perseguendo il suo programma politico di taglio delle tasse. Nel frattempo, il Congresso fu liberato dalla necessità di trovare tagli alla spesa politicamente dolorosi altrove per finanziare la guerra, e il Pentagono fu in grado di portare avanti le guerre senza preoccuparsi se il Congresso avrebbe approvato in tempo le leggi sugli stanziamenti per la difesa.

Assertività militare : nel 2001, il Pentagono stava cercando attivamente di aumentare il proprio budget dopo un decennio di tagli al bilancio post-guerra fredda. Il conflitto in Afghanistan e Iraq non solo ha invertito la tendenza al ribasso della spesa militare, ma ha aperto le porte a un’abbondanza di spesa dovuta alla natura delle emergenze e degli stanziamenti OCO. A differenza del normale budget della base di difesa, il denaro supplementare in tempo di guerra era più facile da ottenere, aveva poche restrizioni su come poteva essere speso ed evitava il lungo processo interno di giustificazione del budget di pianificazione, programmazione, budget ed esecuzione (PPBE). Di conseguenza, il Dipartimento della Difesa è stato in grado di spostare i finanziamenti di guerra in altre categorie per ottenere elementi nella sua “lista dei desideri” di lunga data che erano solo marginalmente (o per niente) legati alle guerre in Iraq o Afghanistan. L’ex segretario alla Difesa Robert Gates  l’ ha definita  una “cultura del denaro infinito” all’interno del Pentagono.

Nel 2009, le spese belliche rappresentavano quasi un quarto del bilancio militare totale; il bilancio del Pentagono era cresciuto fino al livello più alto dalla seconda guerra mondiale e la spesa militare era rimbalzata dal 2,9% del PIL nell’anno fiscale 2001 a oltre il 4% del PIL, livello che è rimasta fino all’anno fiscale 2019. Il bilancio dell’OCO si era evoluto in un secondo bilancio della difesa che era in gran parte libero dalle guerre e proteggeva le forze armate dalla volatilità del bilancio del Congresso.

Implicazioni per la guerra perpetua

Il Ghost Budget ha fornito la possibilità di continuare a prendere in prestito e a spendere in modo quasi illimitato per più di due decenni. L’assenza di nuove tasse isolava il pubblico dai crescenti costi delle guerre e infrangeva l’aspettativa che le guerre avrebbero inevitabilmente comportato un aumento delle tasse. Il budget dell’OCO si è esteso ben oltre le necessità operative immediate delle guerre in Afghanistan e Iraq, perpetuando azioni militari in tutta la regione. Come predisse Immanuel Kant in Pace perpetua (1795), la capacità di continuare a indebitarsi e a spendere con una supervisione minima,ha permesso agli Stati Uniti di continuare a combattere indefinitamente.

Il Ghost Budget ha anche indebolito la principale leva attraverso la quale il Congresso mantiene il controllo di una guerra, vale a dire il controllo del portafoglio. La combinazione di spese differite, debole supervisione, definizione più ampia dei costi di guerra e finanziamenti supplementari prontamente disponibili ha allentato la pressione per mantenere la disciplina di bilancio sulla spesa militare. Il Congresso ha tenuto meno udienze e i presidenti hanno fatto meno discorsi pubblici sulla guerra rispetto ai conflitti precedenti. E la pronta disponibilità di fondi per nuovi programmi di difesa ha incoraggiato le successive amministrazioni a vedere il mondo attraverso la “lente del Pentagono”, che vede l’intervento militare come l’opzione predefinita di politica estera.

L’eredità del Ghost Budget è che il denaro non è più un serio deterrente alla guerra. Ad oggi, il 99% dell’assistenza statunitense all’Ucraina è stata finanziata da fondi di emergenza supplementari, il che significa che questa spesa si aggiunge al bilancio regolare della difesa di 840 miliardi di dollari. L’amministrazione Biden ha chiesto al Congresso di approvare altri 106 miliardi di dollari in finanziamenti di emergenza per il Medio Oriente, l’Ucraina e altre regioni. Indipendentemente dai meriti di ogni particolare sforzo, l’uso dei Ghost Budget rende molto più semplice prolungare il combattimento ad ogni costo.

Linda Bilmes

La professoressa Linda J. Bilmes ( @LJBilmes ) è docente senior di politiche pubbliche presso la Harvard Kennedy School di Daniel Patrick Moynihan. La sua ricerca si concentra sul bilancio e sulla pubblica amministrazione nei settori pubblico, privato e non-profit.

fonte: (USA) justsecurity.org - 3 gen. 2024

traduzione: LE MALETESTE